Zakon o udžbenicima - dva koraka napred, jedan nazad

Situacija na tržištu udžbenika je daleko od poželjne – školske knjige su preobimne, često napisane veoma nerazumljivim jezikom za đake, sa previše insistiranja na podacima a vrlo malo na njihovoj primeni. Sve ovo, nije samo do udžbenika i recenzenata, već je i direktna posledica zastarelih školskih planova i programa. Drugi problem je nedostatak udžbenika za pojedine smerove srednjih stručnih škola – zbog malog broja upisanih đaka, izdavanje udžbenika za neke od njih nije poslovno isplativo te đaci moraju da koriste udžbenike koji su stari i neinovirani.

Prvo dobro rešenje koje predviđa novi zakon je ukidanje licenciranja za izdavače udžbeničke literature. Licenciranje izdavača školskih udžbenika nije dalo rezultate u vidu podizanja kvaliteta knjiga, a izdat je i jako visok broj licenci (čak 77) te je jedno od dobrih rešenja to što je obaveza licenciranja ovim predlogom ukinuta – pošto se pretvorilo samo u nepotrebno administriranje koje je podizalo troškove poslovanja izdavačima. Međutim, ostao je proces sertifikacije pojedinačnih udžbenika od strane nezavisne komisije.

Drugo rešenje se tiče podizanja kvaliteta udžbenika – pored uvođenja nezavisne komisije i uključivanja Zavoda za unapređenje obrazovanja i vaspitanja u taj proces, predviđa se da udžbenici od sada moraju da imaju obavezni elektronski dodatak uz štampano izdanje, kao i ograničenje u broju strana. Međutim, ograničenje broja strana samo po sebi, bez reforme kurikuluma, neće dati potrebne rezultate.

Treće rešenje je mogućnost udruženja srednjih stručnih škola da izdaju udžbenike, što je do sada bilo rezervisano samo za izdavače. Ovo bi trebalo da obezbedi veće interesovanje za izradu udžbenika za one smerove sa malim brojem učenika, što smanjuje interes privatnih izdavača. To bi trebalo da dovede do znatnog unapređenja sadašnjeg stanja gde određeni broj udžbenika za neke predmete ne postoji ili je jako star.

Četvrta promena je reforma sistema finansiranja besplatnih udžbenika za osnovnu školu. Do sada su knjige deljenje svim đacima na početku školske godine neselektivno, bez analize kojim đacima su one zaista potrebne. Na ovaj način je dolazilo do rasipanja resursa jer su udžbenike dobijali i đaci koji nisu imali potrebe za ovakvom finansijskom podrškom. Novopredloženi model predviđa podelu besplatnih udžbenika samo onim učenicima koji su slabijeg imovinskog stanja te zaista imaju potrebu za takvom podrškom, što je i pravednije (pomoć se pruža onima kojima je potrebna) ali i efikasnija (sa utroškom manje budžetskih sredstava se dobijaju isti rezultati).

Predlog zakona predviđa da Ministarstvo prosvete treba da bliže odredi koji uslovi bi trebalo da budu zadovoljeni da bi se dodelio bepslatni udžbenik. U narednoj godini je predviđena suma od 730 miliona dinara za ove potrebe, što je identično sumi koja je izdvojena ove godine za taj program.

Pored ovih koraka u dobrom pravcu, postoje i neka rešenja u predlogu zakona koja će imati i negativne posledice. To je prebacivanje odluke o korišćenju udžbenika sa pojedinačnih nastavnika na nastavno veće i ograničavanje cena udžbenika za srednje stručne škole.

Odluku o korišćenju udžbenika donosi nastavničko veće, i ti udžbenici su obavezni za sve nastavnike i đake tokom perioda od naredne 4 godine, kada se ponovo biraju udžbenici. Ovo je ograničavanje rada nastavnika: oni sada moraju da rade po udžbenicima koji možda ne odgovaraju njihovim metodima i načinima prenošenja znanja, što će dovesti do problema na terenu. Pored toga, to znači i da učetvorogodišnjem ciklusu neće biti kreiranja novih udžbenika jer škole neće biti u mogućnosti da ih koriste, što će doprineti sporijem unapređenju i inovacijama, a ovaj vremenski rok će zapravo služiti i kao osiguranje sigurne prodaje izdavačima u tom periodu nakon što njihova izdanja budu bila izabrana.

Dodatan problem predstavlja to što je da bi neki udžbenik mogao da bude korišćen, za njega se moraju odlučiti škole i najmanje 15% od ukupnog broja đaka, što dovodido ograničavanja izbora jer će teorijski biti moguće da se koristi najviše 6 različitih udžbenika. Ovo će posebno pogoditi male i nove izdavače i nova izdanja udžbenika, jer će njima biti jako teško da preskoče postavljeni prag – što će otežati inovacije i posredno uticati na niži nivo kvalitet udžbenika, dok će veliki proizvođači udžbenika biti u povlašćenom položaju.

Ograničavanje cene podrazumeva određivanje maksimalne cene za udžbenike srednjih stručnih škola. Predviđeno je da maksimalnu cenu određuje Komisija na osnovu zadatih parametara kao što su prosečni troškovi izrade udžbenika i prosečna marža izdavača.Želja zakonodavca nije obrazložena, ali se može pretpostaviti da je ona povezana sa mogućim monopolskim položajem izdavača na tom segmentu tržišta zbog malih tiraža što smanjuje interes za učešće većeg broja izdavača.Sa obzirom na predviđene parametre, može se pretpostaviti da će doći do relevantnog ograničavanja cene, tj. da će odluka o maksimalnoj ceni imati posledice po tržišne učesnike.

Ukoliko se cena udžbenika još i ograniči, to može lako dovesti do potpunog nedostatka interesa izdavača jer je on već sada na niskom nivou. Umesto da udžbenici budu skuplji nego što je poželjno, njih neće ni biti (u tom slučaju je javni izdavač obavezan da izradi te udžbenike na nalog Ministarstva, a sa obzirom na to da ako privatni izdavači ne mogu da proizvedu učila efikasno to neće moći ni javni tako da će to morati da se pokrije ili subvencijama države ili iz ostalih prihoda tog preduzeća, što nije precizirano u zakonu). Zbog toga se ovo ne mora pokazati kao pogodno rešenje.

Da bi se izbeglo stvaranje monopola u ovim oblastima što može rezultirati višim cenama, rešenje je smanjivanje barijera ulasku na tržište (na primer, već pomenuta obaveza od 15% učešća na tržištu ili to da odabrani udžbenici moraju da se koriste najmanje 4 godine) i podsticanju učešća udruženja srednjih stručnih škola da kreiraju udžbeničke sadržaje, uz već postojeće rešenje da đaci nisu obavezni da poseduju udžbenike ali da određeni broj njih mora imati školska biblioteka (što inače predlog zakona i predviđa) što bi trebalo da značajno obori tendencije stvaranja monopola jer predviđa lak ulazak konkurencije i postojanje supstituta.

Moguće ispravke idu u smeru veće individualizacije odgovornosti i obaveza nastavnika prilikom odabira udžbenika. Nastavnicima treba omogućiti da sami odaberu po kojim udžbenicima će raditi, a ne da im se to nameće preglasavanjem na nastavničkom veću. Posebno je negativan uticaj postavljanja visokog praga od 15% đaka koji koriste neki udžbenik da bi on mogao biti u upotrebi – ovaj prag treba značajno smanjiti (na primer, u Hrvatskoj iznosi 10%) ili najbolje ukinuti. Vremenska obaveza korišćenja odabranog udžbenika naredne 4 godine predstavlja dodatno nepotrebno ograničenje koje osigurava promet izdavačima umesto da se sami izbore za prodaju svojih izdanja putem niže cene, a višeg kvaliteta. Ograničavanje cena jedne kategorije udžbenika je poseban problem i neće dovesti do rešavanja problema, nego do njihovog gomilanja. Zato je potrebno ukazati na posledice ovih zakonskih odredbi da bi one u javnoj raspravi bile izmenjene.

Objavljeno: 17.12.2014. god.

Autor: Mihailo Gajić, Centar za razvoj obrazovanja Beogradske otvorene škole